La publication des documents des collectivités territoriales liés à l’exercice de leur pouvoir décisionnaire

05 mai 2021

Les documents des collectivités se rapportant à l’exercice de l’autorité publique peuvent être publiés en ligne au titre des obligations de publicité légale, mais également au titre du droit d’accès aux documents administratifs. Dans ce dernier cas, quelles sont les règles à respecter ?

Quels régimes juridiques prendre en compte ?

À l’occasion de l’exercice de leur pouvoir décisionnaire, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, produisent différents documents.

La diffusion en ligne de ces documents, susceptibles de contenir des données personnelles (données relatives aux élus, aux personnes concernées par des décisions individuelles, etc.), va rendre irrecevable toute demande ultérieure de communication émanant de tiers et libérer ainsi la collectivité des contraintes futures liées à une gestion au coup par coup de telles demandes.

Cette diffusion va pouvoir ou devoir intervenir dans les conditions prévues par le régime général du droit d’accès aux documents administratifs, établi par le code des relations entre le public et l’administration (CRPA), ou par des dispositions spéciales, en particulier celles du code général des collectivités territoriales (CGCT), renvoyant aux modalités de communication du CRPA.

Il faut, plus précisément, distinguer deux situations :

  • le cas des arrêtés, délibérations, procès-verbaux des séances et pièces annexées, dont le régime est en partie fixé par les dispositions spéciales du CGCT ;
  • le cas de tous les autres documents produits par les collectivités territoriales qui ne sont pas couverts par ce régime spécial et relèvent uniquement des règles du CRPA.

Les conditions de publication suivant la nature et le contenu du document

Le cas des arrêtés, délibérations, procès-verbaux des séances et pièces annexées (notamment budgétaires)

La mise à disposition du public de ces documents relève d’une législation spéciale : les dispositions du CGCT qui permettent à toute personne de demander communication des procès-verbaux, budgets, comptes et arrêtés des collectivités (art. L.2121-26, L.3121-17, L.4132-16, L.5211-46, L.5421-5, L.5621-9 et L.5721-6). En vertu de la jurisprudence du Conseil d’État, le droit d’accès aux « procès-verbaux » s’étend également aux délibérations elles-mêmes et à toutes les pièces annexées aux procès-verbaux (arrêt « Commune de Muret », 11 janvier 1978).

Ainsi, ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, et donc publiables en ligne, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur les mentions qui seraient couvertes par les dispositions protectrices du CRPA. Toutefois, la communication de certains de ces documents peut être assortie de réserves. Les collectivités territoriales doivent tenir compte des limites suivantes :

  1. occultation des informations n’étant pas nécessaires à la satisfaction de l’objectif, poursuivi par le législateur, d’information du public sur la gestion municipale

Cette limite résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat (arrêt « Commune de Sète », 10 mars 2010), qui a considéré que si la portée des dispositions du CGCT n’était pas limitée aux arrêtés réglementaires, elles ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux.  

S’inscrivant dans la continuité de cet arrêt, la CADA a par ailleurs estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas non plus qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011).

Les mentions en cause doivent ainsi être occultées avant toute communication du document, sauf à ce que ces occultations privent d’intérêt cette dernière (auquel cas le document n’est pas communicable et donc pas publiable).

En revanche, le secret des affaires, ne peut, en principe, être opposé.

  1. anonymisation des données personnelles, sauf consentement des personnes concernées ou applicabilité de l’une des dispenses  prévues par le CRPA

La CADA considère que les dispositions spéciales du CGCT, en tant qu’elles renvoient, s’agissant des modalités de communication, aux dispositions du CRPA, ne permettent pas de déroger au principe général d’anonymisation des informations avant publication en ligne (à la différence de celles relatives aux formalités de publicité légale prévoyant une publication électronique des actes « dans leur intégralité » : art. L.2131-1, L.3131-1 et L.4141-1 du CGCT).

Ainsi, par exemple, un arrêté attribuant à un agent public une prime non liée à sa manière de servir devrait être anonymisé avant publication en ligne, alors même qu’il est communicable à toute personne en faisant la demande sur le fondement des dispositions du CGCT.

Toutefois, les dérogations prévues par l’article D.312-1-3 du CRPA sont applicables (ex. : les nom et adresse du pétitionnaire et de l’architecte y figurant s’agissant des autorisations individuelles d’urbanisme - avis CADA n°20190051). De même, une collectivité qui publie en ligne les procès-verbaux de son instance délibérante n’a pas à occulter le nom des élus dont les propos sont retracés lorsqu’ils agissent en cette qualité (avis CADA n°20191602).

Sous ces réserves, les documents devront obligatoirement être publiés s’ils sont détenus par une collectivité de plus de 3 500 habitants, employant plus de 50 personnes en équivalents temps plein, ou, si une personne, exerçant son droit d’accès aux documents administratifs auprès de la collectivité, en a fait la demande (art. L.312-1-1 du CRPA).

Dans les autres hypothèses, la collectivité pourra toujours décider de les publier. Dans tous les cas, le format de publication devra être ouvert, c’est-à-dire aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé (pas de PDF « image »).

Le cas des autres documents

En l’absence de disposition législative ou réglementaire spéciale encadrant leur accès par le public, la communication de ces documents relève du régime général prévu par le CRPA (art. L.311-1, L.311-5 et 6, L.312-1-2 et D.312-1-3).

Ils ne peuvent donc être publiés en ligne, que ce soit à l’initiative de l’administration ou sur demande d’une personne exerçant son droit d’accès, qu’après :

  1. occultation des mentions protégées par le CRPA

  • celles dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité publique, des personnes ou des systèmes d’information de l’administration, au déroulement de procédures juridictionnelles, à la recherche et à la prévention d’infractions de toute nature, à la protection de la vie privée, au secret médical, au secret des affaires ou à tout autre secret protégé par la loi,
  • celles portant une appréciation sur une personne physique ou relative au comportement d’une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice (ex. : lettres de dénonciations reçues par l’administration dont la connaissance par des tiers présenterait un risque pour leurs auteurs) ;
  1. anonymisation des données personnelles, sauf exceptions suivantes :

  • les personnes concernées ont donné leur consentement préalable à la diffusion,
  • l’une des dispenses prévues à l’article D.312-1-3 s’applique :
    • document relatif aux conditions d'organisation de l'administration, ou de la vie économique, associative et culturelle ;
    • document relatif aux conditions d'organisation et d'exercice de la vie politique, des activités professionnelles soumises à la règlementation, des activités sportives ou des activités touristiques ;
    • document relatif à l'enseignement et la recherche ou aux activités soumises à des formalités prévues par des dispositions législatives ou réglementaires ;
    • etc.

Attention : la diffusion sans anonymisation, telle que prévue par l’article D.312-1-3 du CRPA, est dérogatoire et doit donc s’apprécier strictement. En outre, compte tenu des risques inhérents à la mise en ligne pour les personnes concernées, il appartient à l’administration de déterminer si la mise en ligne des données personnelles est bien nécessaire à l’information du public. 

Enfin, il est à noter que l’anonymisation des données personnelles, en ce qu’elle impose de retirer tout caractère directement ou indirectement identifiant aux informations en cause, règlera, par voie de conséquence, la problématique précédemment évoquée s’agissant des mentions protégées relatives à des personnes physiques (en particulier, les éléments couverts par le secret de la vie privée qui ne sont pas communicables aux tiers en vertu du CRPA).

Le cas particulier des documents étant encore préparatoires

Tant qu’un document présente un caractère préparatoire, c’est-à-dire qu’il participe à un processus décisionnel qui n’est pas encore achevé, il n’est pas encore communicable. Autrement dit, jusqu’à l’adoption des décisions qu’ils préparent, l’administration n’est pas tenue de répondre positivement à une personne demandant à y accéder par la voie de la publication en ligne.

En revanche, si elle le décide, et sous réserve de respecter les règles rappelées ci-dessus, la collectivité territoriale peut publier le document malgré son caractère préparatoire.

Quels droits pour les personnes concernées par les informations publiées ?

Dans les cas où la diffusion des données personnelles est autorisée, la publication des documents doit se faire dans le respect du règlement général de protection des données (RGPD). Les collectivités publiques devront ainsi veiller, vis-à-vis des personnes concernées, à :

  1. l’information sur la diffusion des données

Les personnes concernées par les questions faisant l’objet d’arrêtés ou de délibérations doivent être informées que leurs données seront susceptibles d’être publiées en ligne en application des dispositions du livre III du CRPA ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires (CGCT, en particulier). Cette information doit être dispensée en des termes clairs et simples (article 12 du RGPD) et préciser, le cas échéant, l’existence et les modalités d’exercice du droit d’opposition.

  1. le respect des droits des personnes, en particulier du droit d’opposition

Sauf à ce que la diffusion de leurs données soit nécessaire au respect par la collectivité d’une obligation légale, les personnes concernées doivent pouvoir faire valoir leur droit d’opposition à une telle diffusion, si celle-ci est fondée sur l’exécution d’une mission d’intérêt public, pour des raisons tenant à leur situation particulière (article 21 du RGPD). L’administration conservera la possibilité d’y apporter une suite défavorable, en faisant valoir un motif légitime et impérieux supérieur prévalant sur les intérêts et droits et libertés de la personne concernée.

  1. la limitation de l’exposition des données

À titre général, les documents publiés sans anonymisation préalable pourront faire l’objet d’une indexation afin de faciliter le travail de recherche des internautes dans les bases de données. Cependant, il est recommandé de mettre en place des mesures empêchant l’indexation des données identifiantes par des moteurs de recherche externes, telles que le recours à un fichier « robots.txt » ou un dispositif de captcha.

Les conditions de réutilisation des données personnelles diffusées

Par principe, les informations figurant dans les documents publiés peuvent être réutilisées par toute personne à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. Néanmoins, toute réutilisation de données se rapportant à une personne physique identifiée ou potentiellement identifiable, à des fins non strictement personnelles ou domestiques, constitue un traitement de données à caractère personnel.

Cette réutilisation devra être effectuée dans le respect des principes protecteurs et obligations posés par le RGPD et la loi Informatique et Libertés.